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以人为本与民政工作(二)
时间:2009-02-11   作者:swweng    文章来源:中国社会报   【字体:
    二、充分认识民政工作的为民本质

  民政自古以来就与民众的基本事务密切相关,无论是观照历史还是反观现实,以人为本都是民政的基本内涵,是民政的应有之义,也是民政工作的本质要求,更是民政事业发展的灵魂和永恒主题。

  (一)安民立政是我国数千年民政历史发展的主线

  历史上的民政工作总是和解决老百姓的基本生活问题紧紧联系在一起的,古称“民事”(《尚书·商书·太甲下》“无轻民事”)。早在原始社会末期的尧舜禹时期,虞舜即命契为司徒管理民政。夏商时期,继续设司徒管理民政事务,负责解决老百姓的基本生活问题。

  西周从商朝灭亡的教训中,确立尊天敬德、保民裕民的国家治理方针,认识到“民”的重要性,主张“民之所欲,天必从之”,要求“恤民为得”、“为惠之怀”、“惟民其康”。掌管民事的机构被列为中央政府职官“六官”之一,排行第二,冠以“地官”的名称。古代有天地各半之说,由此可见西周民事机构位置的重要。这一时期,实施了“以荒政十有二聚万民”(救灾),“以保息六养万民”(救助),“以本俗六安万民”(基层社会管理)等保障民生的民政政策。

  在社会动荡之际,由于诸侯争霸对于争取民心的政治需要,民本思想开始确立。如《左传》中的轻天重民思想,孔子的仁爱惠民思想和孟子的民贵君轻思想。民本思想也影响并体现到当政者的民政思想之中。管子认为“德有六兴”,修政“始于爱民”,“政之所兴,在顺民心”,“治国之道,必先富民”。为此,应“养长老,慈孤幼,恤鳏寡,问疾病,吊祸丧”。就是说,治理国家应施行六项德政,这六项德政就是要采取宽松政策,引导经济发展,扶贫济困,救急救难,改善民生。这六项德政的具体措施包括赡养老人、关爱孤儿、抚恤鳏夫寡妇、救助病人、慰问灾难者等方面。管仲治齐,实施了老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、振困、接绝等“九惠之教”的政策,这些政策包括扶贫、救灾、生活救助、医疗救助、优抚保障和老年福利、儿童福利、残疾人福利等方面,基本涵盖了当今民政工作中保障民生的主要内容。

  西汉时期,吸取暴秦的教训,罢兵归家,大兴黄老之道,与民休养生息。统治者认识到“民者,国之本也”(《淮南子》),认为“治国有常,而利民为本”(《淮南子》),即人民是国家的根本,治理国家应考虑人民的根本利益。贾谊在《过秦论》中也提出了重民、安民的思想。汉朝注重人民的基本生计,民政事务改由丞相亲自负责。两汉从与民休养生息出发,主要实行了移民就粟和赈济、施粥、居养、赎子等民政政策,并以皇帝的名义抚恤鳏寡孤独者,设专人负责埋葬客死他乡的流民。

  隋唐时期,《贞观政要》、《旧唐书》中有“安民立政,莫此为先”之说,这是民政概念的先导。唐太宗李世民历经隋末之乱,提出了“矜恤民困”的重民思想,认为“国以人为本,人以食为本”,“为君之道,必须先存百姓”,要求重视民生,实施仁政,体恤人民的疾苦,让老百姓安居乐业。隋朝开始设立民部管理民政事务,唐朝为避李世民讳,改民部为户部。从此,户部成为历代管理民政事务的国家机构。隋唐重视救灾制度建设,初步建立了全国性救灾备荒的仓储体系,实施了赈灾、调粟、养恤、减租免征等改善民生的民政政策。

  宋代开始出现民政一词。北宋司马光继承了儒家重民的传统,认为“夫为政在顺民心。苟民之所欲者,为之;所恶者,去之”。主张“修治民政”,要求实施宽政养民以及藏富于民、勿与民争利的政策。这里的民政是广义的,泛指各种有关民众事务管理,囊括了除军政以外的全部社会事务管理职能。南宋时期,民政一词开始特指部分社会行政事务管理。南宋徐天麟在《西汉会要》和《东汉会要》中,把民政事务归为国家管理社会的15类事务之一,包括户口、风俗、荒政和尊高老、崇孝行、禁厚葬等多项事务。关于民政的概念至此基本成型。宋代重视基本民生问题,建立了社仓、义仓、惠民仓、丰储仓等更为复杂的仓储体系,实行赈谷、赈银、赈工等救灾政策,还开始为孤、穷、老、残、病者发放冬春时节救济款,并专门设立了京师居养院、福田院和地方安济坊,收养“不能自存者”。元代开始设立广济提举司,负责医疗救助,医治贫民。

  明代思想家丘睿认为“天下盛衰在庶民”,治国之要“莫急于养民”。 东林党人李应升认为应“恤内地之民生”。 这是中国比较早的关于民生的直接论述。明代的民政工作有较为突出的发展,实施了应对灾荒的赈济、调粟、养恤和安辑等四大民政政策,并制定了临时收养、救助制度。洪武五年(1372年),朱元璋颁诏天下郡县都设置养济院,专门收养孤苦无依之人,并由国家财政供给米、薪、布匹(《明政统宗》)。各地普遍设立了惠民药局,专门救治贫病军民。同时,还设有栖流所,救助流浪乞讨人员。

  清朝时期,黄宗羲在中国思想史上第一次提出了天下之人为天下之主人的人民主权论。唐甄提出了“众为邦本”的富民主张。林则徐进一步认识到治理国家要“ 用民心、恃民力、纾民困”。清朝建立了报灾、勘灾和赈灾等较为完备的救灾制度,除动用官银在州县修建了济养院、栖流所收容孤贫无依之人之外,还建立了善公所和习艺所收容不良少年与贫民,设育婴堂养育孤儿,设义学收容贫寒子弟,设施药局收治贫病者,设清节堂收容无力自给的寡妇,设埋葬局处理倒毙流民。在戊戌变法运动中,康有为在上光绪皇帝的《应召统筹全局折》中,明确提出设立民政机构。1905年清政府派贵族权臣端方、载泽等五人出国考察,考察回国后在《请改定全国官制以为立宪预备折》中指出,“各国官制,中央政府,各部名目虽有不同,而櫽括言之,不外内务、外交、财务、司法、军事五者”,“内务为民治事,职要而任繁”。光绪三十二年(1906年),清政府改革官制,设立民政部。这是中国历史上首次在中央政府中设置民政部。

  近现代以来,孙中山论述了“天下为公”的思想,提出了“民族、民权、民生”的三民主义主张,开始高举民生的大旗,并将民生主义作为社会革命的基本纲领。1916年7月黎元洪上台后,把中央派往各省的民政长改为省长。南京临时政府之后设有内务部, 1928 年国民政府改设内政部,基本业务同于清末民政部。1939 年行政院社会部成立,凡关于老幼残疾、贫民、游民之救济与教养及贫病、医疗之补助、救济机构与慈善事业之设置、奖励监督、管理等事宜,都划归其掌理。

  1931年11月中华苏维埃共和国宣告成立,在中央政府设内务人民委员部。这是中国共产党领导的红色政权中第一个完整的民政机构。管理的事务包含了行政人员任免、土地行政、选举、户籍、卫生、救灾救济、优待抚恤、社团、妇女、保育、婚姻登记、民族、宗教、战争动员、禁烟禁毒、取缔娼妓等众多领域。

  从漫长的历史上看,民政部门的名称历经更迭,但核心职责功能逐步定型,即民政主要是管理民众基本事务的基础性行政管理工作,主要功能作用是解决基本民生问题。

  (二)以人为本是新中国成立以来民政工作的恒久不变的主题

  新中国成立以来,新生的人民政权秉承全心全意为人民服务的宗旨,在全国建立了民政工作体系(内务部),开始为民政工作注入新的元素,民政的内涵有了更为丰富的发展变化。此后,民政工作业务在不同的历史阶段有所变更,但始终坚持围绕党中央国务院的战略部署,服务大局,服务人民,体现了以人为本的基本主题。

  第一,民政工作的理念体现了以人为本的基本思想。理念是人们对事物的基本认识,以及由此形成的核心价值观念与基本行为准则。理念的作用在于支配行动、规范行为、指导实践。民政工作理念是引领民政事业发展的核心观念和基本指导思想。新中国成立以来,党和国家领导多次专门论述民政工作,提出了一系列重要的民政工作理念,体现了以人为本的思想。1958年毛泽东就提出“民政就是做人的工作”,明确指出了民政工作以人为本的本质特点。这一论述将民政工作与人民群众紧密联系起来。陈毅提出民政工作要“上为中央分忧,下为百姓解愁”,这一著名论断将民政工作的落脚点定位在为人民群众排忧解难上,成为此后指导民政工作发展的基本理念,激励一代又一代民政人胸怀祖国、心系百姓,无私奉献。党和国家领导人对民政工作的深刻阐述蕴含着丰富博大的人性关怀,体现了以人为本的深刻内涵。

  历届民政部党组都高度重视民政工作理念的指导作用。特别是党的十六大以来,新一届民政部党组深刻领会和贯彻落实党和国家领导人对民政工作的指示精神,紧紧把握“立党为公、执政为民”的本质要求,李学举部长提出了新时期民政工作“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念。这一理念既是对传统民政工作思想的一脉相承,又是对新时期民政工作特点和规律认识上与时俱进的深化,更是以人为本的科学发展观在民政系统的贯彻与运用。这一理念的核心就是“为民”,精髓就是以人为本。以民为本与以人为本含义相通,是民政工作的基本出发点,是对新时期民政工作的基本内涵的把握和定位,体现了民政工作的本质要求。“为民解困”是民政工作的特色,是对新时期民政工作特征和重点的把握和强调,体现了切实保障人民群众的基本生活权益。“为民服务”是民政公共服务职能的拓展,是对新时期民政工作外延
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